Арктика: уникальная и многогранная. Интервью об управлении северными территориями с сотрудниками ИПУ РАН Натальей Росляковой и Александром Волковым

Россия стремится освоить Арктику ― соответствующие поручения были даны на самом высоком уровне. Уникальный регион, важный для обороноспособности и экономической безопасности, отличается труднодоступностью, большим отдалением населенных пунктов друг от друга, спецификой развития социальной сферы. Чтобы эффективно его развивать, важно понять, как управлять этими огромными территориями.

Вопросом занимаются российские ученые в рамках гранта Российского научного фонда, посвященного моделированию цифровой трансформации управления пространственным развитием Российской Арктики в условиях неравновесной динамики регионов.

Насколько уникальна российская Арктика и едина ли она в своей уникальности? Возможно ли использовать зарубежный опыт для эффективного управления северными территориями? Почему без полевых исследований и непосредственного общения с населением, представителями власти, бизнеса и некоммерческих организаций не получится понять сути проблем? Об этом ― в интервью с сотрудниками Института проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН Натальей Андреевной Росляковой и Александром Дмитриевичем Волковым.

― Почему сегодня возникла необходимость в новой модели управления арктическими территориями? Разработанные ранее и существующие сегодня методы неэффективны?  

Н.А. Рослякова: На современном этапе развития меняется понимание роли Арктики на федеральном уровне. Например, один из ключевых вопросов: сколько человек должно проживать в Арктической зоне РФ для ее эффективного освоения? Достаточно ли 100 тыс. вахтовиков на ресурсодобывающих предприятиях? Или требуется значительно большее число жителей ― 5 или 7 млн человек? Ни у кого нет даже приблизительного ответа на этот вопрос.

То есть важность Арктики для России, конечно, признают на всех уровнях, но что и как делать для того, чтобы гармонично встроить регион в экономику страны, до конца не ясно.

― Почему сложилась такая ситуация? Сложность в удаленности арктической зоны от экономического центра страны и разрозненности населенных территорий?

А.Д. Волков: В этом контексте стоит вспомнить модель освоения Арктики, существовавшую в советское время: она значительно отличается от моделей развития, которые существуют в других циркумполярных странах. Советская модель была ориентирована на условия плановой экономки. Она предполагала создание постоянных поселений, экономическая жизнь которых строилась вокруг добычи полезных ископаемых или транспортной деятельности, и постоянной социальной инфраструктуры.

После перехода к рыночному способу хозяйствования вся созданная ранее система организации жизни на Севере требовала определенной отладки. Это старая проблема, но эффективных способов ее решения пока не найдено ― арктические территории сегодня продолжают терять население.

― В чем суть вашего исследования? Что вы понимаете под управлением территориями?

Н.А. Рослякова: Грант РНФ, в рамках которого мы проводим исследования, посвящен пространственному развитию арктических территорий. Это в том числе вопросы иерархического управления: трансляция управленческих решений федерального уровня на региональный и муниципальный уровни. Кроме того, это задачи, связанные со спецификой отдельных регионов: в Арктике есть территории старого и нового освоения. Соответственно, различаются закономерности развития разных территорий и невозможно выработать единый принцип управления, который будет эффективно работать по всей арктической зоне. Все это необходимо встраивать в контекст управления.

Необходимы отладка реализуемых государственных механизмов и выработка специфических решений для конкретных территорий. Даже проблема транспортной недоступности в разных регионах Арктики различается: в одни поселки можно осуществить массовый завоз товаров только зимой по ледовым дорогам, а в другие ― только в весеннее время по большой воде. Решение этих проблем должно отражаться в инструментах управления.

А.Д. Волков: Внимание государства к Арктике усилилось в конце 2000-х гг. и с тех пор интерес к региону только растет. Но не все программы в области управления пространственным развитием были успешны. Например, программа опорных зон Арктики была тщательно проработана на уровне концепции, но при этом не содержала конкретных механизмов, обеспечивающих развитие территорий. Со временем эту программу заменил механизм резидентства: Арктика превратилась в подобие особой экономической зоны с преференциальными условиями для бизнеса ― этот механизм показал гораздо большую жизнеспособность.

Поэтому поиск новых механизмов управления территориями и отладка существующих требуют постоянной актуализации данных и углубления понимания протекающих здесь социально-экономических процессов. В этом и заключается наша работа.

― Российская Арктика ― уникальный регион. Но насколько он един в своей уникальности, сильно ли отличаются друг от друга, например, Мурманская, Архангельская области и Ямало-Ненецкий автономный округ?

А.Д. Волков: Конечно, регионы отличаются друг от друга. Более того, мы видим и дифференциацию экономического и социального пространства внутри самих регионов. В первую очередь для Арктики характерен очагово-дисперсный характер расселения: как правило, основные населенные пункты и инфраструктура формировались вокруг центров добычи полезных ископаемых. Соответственно, в зависимости от характера получаемых ресурсов и существующих для их добычи производств, мы видим специфику проблем, будь то экологические, социальные или инфраструктурные проблемы.  

Одна из основных и единая для всей Арктики проблема ― это убыль населения. В этот процесс большой вклад вносит миграция, имеющая многоступенчатый характер: жители периферийных территорий стекаются в региональные центры, а из региональных центров люди стремятся в федеральные центры.

Н.А. Рослякова: Арктика ― это макрорегион, который, конечно, не может быть однородным. Какой бы процесс мы ни взяли, на каждой отдельной территории он будет иметь свои оттенки. В арктической зоне есть крупные экономически сильные города, сравнимые с городами средней полосы, но есть и отдаленная периферия, которая слабо включена в транспортную систему. Там достаточно остро выражены социальные проблемы и заметны сложности с инфраструктурой. Иногда это ставит вопрос самого существования поселения.

― В мире достаточно много стран, в состав которых входят арктические территории, в том числе Норвегия, Швеция, Финляндия, Канада. Можем ли мы перенимать какие-то из существующих там управленческих решений или арктические территории России сильно отличаются для этого?

Н.А. Рослякова: Возможно, получится применить какие-то механизмы. Но надо понимать, что каждая страна имеет свой собственный стратегический подход к развитию Арктики.

Например, модель развития Канады опирается исключительно на вахтовый метод. Достаточно обратить внимание на названия городов в северной части страны — Порт-Радиум или Уран-Сити, люди приезжают туда только работать на время. Для Финляндии или Швеции характерны постоянное оседлое население, живущее в Арктике, и, соответственно иные критерии, по которым территории считаются пригодными для жизни. Допустим, в Швеции существует закон, по которому человек, живущий даже на самом отдаленном острове, должен быть обеспечен речным или морским сообщением с крупными центрами, чтобы иметь возможность оттуда выехать.

Приоритеты России в большей степени направлены на закрепление населения в Арктике ― поддерживать обжитой характер региона проще и эффективнее для сохранения управляемости по сравнению с моделью стихийного оттока населения и последующего системного налаживания вахт.

― Насколько критична проблема оттока населения? Если не принимать мер, Россия лишится постоянного населения?

А.Д. Волков: Ситуация существенно варьируется в зависимости от региона и отдельного муниципалитета. Однако для большинства арктических муниципальных образований эта проблема остается чрезвычайно острой.

Основная причина кроется в истощении ресурсной базы и снижении экономической активности. При этом в масштабах российской Арктики сохраняются определенные преимущества перед другими циркумполярными странами, заложенные еще в советский период: исследованность недр и созданная инфраструктура. Существуют и обязательства по сохранению поселений даже после снижения экономической активности предприятий. Полное закрытие городов с переселением жителей ― сложная задача. Можно сопоставить два города в Республике Коми: Инту и Воркуту. В Инте сейчас отсутствуют градообразующие предприятия, и перспективы этого поселения туманны. В Воркуте же мы видим сценарий контролируемого сжатия населенного пункта. Тем не менее эти территории сохраняют историческую ценность и стратегический потенциал, особенно в контексте контроля над пространством. Для России с ее масштабами этот аспект приобретает особое значение, включая вопросы управления Северным морским путем.

Однако существуют и положительные примеры. Нарьян-Мар, Усинск, муниципалитеты Ямало-Ненецкого автономного округа показывают рост или стабилизацию численности населения благодаря устойчивому экономическому развитию и созданию рабочих мест.

Таким образом, несмотря на критическую угрозу потери населения в Арктике, отдельные территории находят возможности диверсификации экономики и поддерживают численность населения.

― Чем вы занимаетесь в рамках полевых исследований? Это социологические опросы?

А.Д. Волков: Мы стараемся сочетать методы статистического анализа и методы социологических исследований: только в совокупности они дают значимый и достоверный результат. Исследовать территориальную специфику Арктики можно, только находясь на этих территориях, но при этом мы дополняем данные социологических опросов анализом существующей статистики, которую мы собираем из различных источников, получаем в различных ведомствах и компаниях.

Социологические исследования позволяют выявить локальные проблемы на региональном и муниципальном уровнях — например, скрытые сложности в реализации программ поддержки бизнеса или территориального развития. Статистика неспособна предоставить такую информацию. Но общение непосредственно с представителями предприятий, НКО, местной власти дает богатую основу для анализа и интерпретации статистической информации.

Н.А. Рослякова: Часто, когда мы начинаем общаться с людьми, они относятся холодно и с настороженностью. Но в процессе разговора, когда они видят заинтересованность с нашей стороны, и сами проявляют больший интерес и делятся нюансами, которые не найти ни в одном источнике. Например, можно построить маршрут в «Яндекс Картах», который подскажет, где сесть на паром и сколько плыть до нужной точки. Но так никогда не узнать, как люди часами стоят в очереди на этот паром и какие оводы летают над рекой. Сухая информация в разрозненных источниках не позволит глубоко понять особенности жизни и проблемы территорий, а нам нужно именно это.

― С кем именно вы общаетесь?

Н.А. Рослякова: В интервью мы работаем с тремя ключевыми группами. В первую очередь это органы государственной власти на уровне региона и муниципалитета: это именно те люди, которые непосредственно реализуют меры регионального и федерального уровней на местах. Мы также взаимодействуем с предпринимателями: невозможно сделать обстоятельные выводы и говорить о развитии экономики на отдельных территориях без учета представлений бизнеса. Третья категория ― это НКО: чаще всего активные горожане, которых волнует благополучие места проживания, они хотят его улучшить и для этого продвигают различные идеи.

А.Д. Волков: Информацию от этих трех групп мы дополняем опросами населения. И для каждой группы существуют свои критерии выборки. Например, для чиновников это стаж нахождения на определенной должности и осведомленность. Для предпринимателей ― локализация на конкретной территории и опыт ведения бизнеса. А население, участвующее в опросах, должно быть постоянно проживающим на территории. На всех территориях мы стараемся сохранять единство критериев.

― На что обращаете внимание в интервью?

Н.А. Рослякова: Ключевая задача исследования — разработка комплексной методики, объединяющей фундаментальный и прикладной аспекты. С одной стороны, мы работаем с разнородными данными: цифровыми платформами, пользовательским контентом, новостями, систематизируя их для дальнейшего анализа. С другой ― получаем в интервью в какой-то степени субъективную информацию, которая остается наиболее чувствительным индикатором актуальных проблем. Например, открытые вопросы в анкетах, в которых люди могут подробно описать ситуацию, выявляют «слепые зоны», не охваченные критериями.

Дополнительно мы сопоставляем то, насколько официальная статистика соотносится с социологическими результатами. Так, в недавнем исследовании мы пришли к интересному выводу: в экономически развитых территориях с диверсифицированным рынком позиции бизнеса и власти по ключевым вопросам расходятся, тогда как в регионах с меньшим экономическим потенциалом они максимально четко друг друга понимают. Это создает основу для совместного поиска решений — когда обе стороны признают необходимость новых импульсов развития.

А.Д. Волков: В одном регионе восприятие территориальных проблем властью, бизнесом и обществом может быть единым, а в другом ― сильно варьировать. Мы также оцениваем направления, которые эти группы считают перспективными для развития территории, и изучаем вопросы коммуникации власти и общества, общества и бизнеса, бизнеса и власти.

Отдельный срез исследований ― эффективность реализации государственных программ, которые мы оцениваем по различным критериям, в том числе это доступность информации, квалификация специалистов, сложность оформления документов и общая польза от мер поддержки. Обобщая эти данные, мы можем сделать вывод о специфике реализации арктических программ на той или иной территории. Это почва для формирования практических рекомендаций для органов власти.

― Как долго проводятся исследования?

Н.А. Рослякова: Весь грант рассчитан на три года, сейчас заканчивается первый год работы.

― Уже есть какие-то промежуточные выводы и рекомендации?

А.Д. Волков: Мы выявили ряд общих проблем, характерных для всей Арктики, в частности это потеря населения, и ряд специфических проблем, обусловленных особенностями экономики и географического расположения.

Например, для прибрежных территорий, расположенных вдоль рек, актуальная проблема для судоходства ― обмеление северных рек, которое, в свою очередь, связано с экологией. А в регионах, где локализованы крупные промышленные предприятия, выделяются вопросы антропогенного воздействия на природные экосистемы: мы знаем, что природа Арктики крайне уязвима и ее способность преодолевать антропогенное воздействие чрезвычайно ограниченна.

―Популярная сегодня тема ― глобальное потепление. Вы учитываете эту проблему в исследованиях? И как изменения климата могут сказаться на вопросах управления арктическими территориями?

Н.А. Рослякова: Конечно, мы учитываем климатические изменения. В отдельных регионах начинают таять грунты, соответственно, возникает запрос на более интенсивное обновление жилого фонда и новые строительные технологии. На других территориях актуальными становятся вопросы вывоза бытовых отходов и обновления очистных сооружений. На третьих ― возникают сложности для судоходства, связанные с тем, что необходимо углублять реки и строить новые причалы. Мы все это учитываем при разработке управленческих механизмов.

А.Д. Волков: В данном случае экологические проблемы обусловливают социально-экономические. Поэтому, хотя климатические изменения и не находятся в фокусе нашего исследования, мы занимаемся вопросами преодоления их последствий.

― Какие стратегические приоритеты России в освоении Арктики вы учитываете в исследованиях?

А.Д. Волков: Роль арктической зоны в развитии страны многогранна. Это вопросы геостратегической и экономической безопасности России. Добыча редкоземельных металлов и полезных ископаемых имеет особое значение, тем более в существующих условиях определенной экономической изоляции, трансформации миропорядка и уклада мировой экономики. Важна и транспортная составляющая: Северный морской путь в перспективе позволит существенно сократить издержки транспортировки грузов из европейской части России и Европы в Азию.

Роль арктических территорий в развитии страны диктует приоритетные направления их освоения. Во-первых, это проведение дальнейшей разведки полезных ископаемых, в постсоветское время этот процесс был в значительной степени прерван. Это также развитие системы расселения, транспортной инфраструктуры, поддержание численности населения. Вторичными задачами остаются диверсификация локальных экономик для повышения их общей устойчивости и преодоление экологических последствий глобального потепления и накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности экологического ущерба.

Н.А. Рослякова: Важная часть нашей работы в рамках гранта РНФ связана с цифровыми технологиями. Это инструмент, который может оказать существенное влияние на арктические территории.

Массовая цифровизация создает большой массив данных. Мы в работе анализируем широкий спектр данных, включая новости и социальные сети, стараемся на их основе понять, чего ждут люди и как различаются приоритеты в отдельных регионах и муниципалитетах. Необходимо выработать подходы для того, чтобы встраивать эти разноплановые данные в систему управления. При этом возникает актуальный вопрос верификации этих данных и их релевантности: необходимо научиться отбирать то, что действительно важно. Поэтому умение обращаться с массивами информации ― важный потенциальный критерий для совершенствования управленческих систем в Арктике.

Интервью проведено при поддержке Министерства науки и высшего образования РФ.