Об оттоке денежных средств за рубеж в каких-то несметных масштабах говорят со всех трибун. Но научное сообщение, с которым выступил на заседании Президиума РАН (21.04.15) директор Федеральной службы по финансовому мониторингу Юрий Анатольевич Чиханчин, прибавило оптимизма — стало понятно, что конкретно эта Служба действительно стремится защитить финансовую систему страны. Доклад так и назывался: «Проблемы обеспечения прозрачности Российской экономики. Система финансовой безопасности Российской Федерации: концептуальные подходы и решения».
Можно задаться вопросом — почему такого рода доклад сделан в храме фундаментальной науки, но этому есть вполне логичное объяснение, о котором ниже. Начнем с беглого пересказа сообщения.
Предыстория
«Теневой» финансовый оборот на нашей планете быстро растет. Если раньше в него были вовлечены криминальные структуры, торгующие оружием, наркотиками и людьми, затем — коммерческие и некоммерческие организации, уклоняющиеся от уплаты налогов и незаконно выводящие деньги за рубеж, то теперь и некоторые государственные органы, прикрывающие криминальный бизнес, например, в Афганистане и Сомали, и даже целые государства (те, что по-английски именуются rogue state).
Мы можем нарисовать в виде схемы разветвленное дерево всех угроз и рисков в этой сфере, можем выделить гигантские подразделы — глобальные, международные, национальные, национально-региональные. И после с полным унынием констатировать: в Российской Федерации, увы, они действуют все. Потому-то — а также по требованию ФАТФ — в России был создан орган по борьбе с этими явлениями, который начал работу в 2002 году. Свое нынешнее название — Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) — он приобрел пару лет назад. Задача этой Службы: противодействовать легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Чем занимается Росфинмониторинг
Масштабы деятельности Службы обширны. На 1 января 2015 года она охватывала сеть 120 тысяч финансовых институтов, выполняющих поручения клиентов об осуществлении операций с денежными средствами или иным имуществом. На учете Службы состоят около 16 тысяч организаций, не имеющих надзорных органов. За прошлый год Службой получено почти 10 миллионов сообщений об операциях сомнительного характера с денежными средствами или иным имуществом, вследствие чего выявлено и ликвидировано 15 «теневых» площадок незаконных финансовых операций на сумму около 90 млрд рублей. В одной только Самарской области месячный объем сомнительных операций сократился почти в 100 раз.
Службой совместно Банком России и правоохранительными органами вдвое сокращены потоки денежных средств, уходящих за рубеж и возвращающихся из-за рубежа по сомнительным основаниям, в 1,5 раза снижен объем теневых операций по обналичиванию денежных средств. По информации Агентства по страхованию вкладов, в результате проверок, проведенных в первую половину 2014 года, было выявлено более 170 криминальных банкротств банков, т.е. таких, цель которых — хищение, и общая сумма хищений составила 800 млрд руб.
За 2014 год Росфинмониторингом проведено более 40 тысяч финансовых расследований, совместно с правоохранительными органами возбуждено около 1,5 тысяч уголовных дел, 300 из них переданы в суды. Суммарно за прошлый год удалось пресечь причинение ущерба государству на сумму около 300 миллиардов рублей. Конфисковано имущество на три с лишним миллиарда рублей. Дополнительно взыскано 16 миллиардов рублей налоговых, иных обязательных платежей. Усиливаются национально-правовые меры защиты и репатриации (возвращении) российских капиталов, находящихся за рубежом.
Зачем им нужна наука
А теперь — почему, все-таки, доклад такого содержания, больше похожий на отчет, сделан в Российской академии наук. Дело в том, что сложность задач, а также расширение функциональных возможностей Росфинмониторинга требует непременного подключения научного, академического сообщества — а иначе системы финансовой безопасности России не создать.
Финансовых — и в том числе незаконных — операций совершается в современной рыночной экономике несчетное множество. Продуктивный анализ этого огромного и продолжающего расти потока данных невозможен без применения научных методов социологического и экономико-математического мониторинга и разработки Целевой вычисляемой модели общего финансового равновесия, предупреждения финансовых угроз и рисков.
Поэтому Росфинмониторинг обратился за помощью к ученым, т.е. тем, кому такого рода задачи по силам — исследователям Института социально-политических исследований РАН, Института экономико-математических исследований РАН, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Теперь разрабатывается программа фундаментальных исследований Президиума РАН «Финансово-правовые механизмы обеспечения прозрачности ведения бизнеса», ее координаторами выступают вице-президент РАН академик Талия Ярулловна Хабриева и академик Валерий Леонидович Макаров.
Очевидно, что правоприменительная практика должна опережать развитие нелегальных финансовых практик как на внутрироссийском, так и международном уровне. И, следовательно, в системе финансовой безопасности России должен быть предусмотрен механизм — проектирования и конструирования.
Почему рано радоваться
Очень сильно мешает то, в современном российском законодательстве сохраняется много пробелов. Нет, например, правовых норм, регулирующих перевод активов в зарубежные трасты. Многие правовые нормы не применимы к иностранным юридическим образованиям. В частности, к ним не относится понятие «бенефициарный собственник». В современном российском законодательстве нет даже самого понятия «незаконные финансовые операции». В результате, по данным экспертов, 9 из 10 совершаемых корпоративными структурами крупных сделок, в том числе компаниями с государственным участием не регулируются российским законодательством. В развитых странах такого, конечно же, нет.
В Китае, например, контроль за финансовыми операциями базируется на обязанности предоставлять финансовым органам отчетность по сделкам резидентов и нерезидентов. При этом «сомнительными сделками» признаются любые финансовые операции, в отношении которых есть подозрения, что они направлены на вывод активов за рубеж, что они могут быть использованы в финансировании преступной деятельности, что они выплачиваются в виде вознаграждений реальным собственникам бизнеса.
А по закону США «О соблюдении налоговых требований в отношении зарубежных счетов», принятому в 2010 году, все финансовые организации в мире должны с 1 июля 2014 года раскрывать данные о счетах частных американских налогоплательщиков (физических и юридических лиц), если их доля в таких счетах превышает прямо или косвенно 10%. Введение этой нормы уже привело к закрытию или отказу в открытии иностранными банками многих счетов резидентов США. Например, в Европейском Союзе четыре крупнейших банка, на которые приходится 81% корреспондентских счетов, закрыли в 2014 году треть счетов американских налогоплательщиков.
Конечно, кое-какие положительные сдвиги у наших законодателей есть. Скажем, новые решения, закрепленные в 2013 году Федеральным законом № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям», позволили банкам приостановить сомнительные операции на 137 млрд руб., тем самым не дав им уйти в «тень». Принятые нормативно-правовые акты, соответствующие рекомендациям Группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ), признаны по ее оценкам одними из лучших.
Служба Росфинмониторинга уже многие годы сотрудничает с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в поисках способа повысить качество законодательного регулирования, с тем, чтобы оно создавало конкретную модель, образ правоприменения. Традиционное разделение норм базовых, кодифицированных нормативных правовых актов на общую и особенную часть фиксирует принципы, однако в актах текущего законодательства, способных оперативно реагировать на изменение экономических, социально-политических, технологических обстоятельств, такой абстрактный подход часто не обоснован — для нормативного управления правоприменением требуется более адресное, конкретное регулирование, учитывающее определенный «набор» юридических и фактических обстоятельств. Т.о., необходима бо́льшая ориентация законодательства на задачи и потребности правоприменительной практики.
Огромная проблема — не ограничиваться в борьбе с теневым финансовым оборотом только пределами России, иначе усилия окажутся тщетными. Т.е. необходима координация действий всех государств-участников Евразийского экономического союза, их участие в разработке глобальных международно-правовых стандартов ведения предпринимательской деятельности и регулирования финансовых рынков. По данным Банка России, за 2008-2013 годы чистый отток частного капитала за пределы Евразийского экономического союза достиг 418 млрд долл. В 2014 году он увеличился еще в 2,5 раза — с 61 до 151,5 млрд долл.
Надо ли говорить, что такого рода процессы оставляют российскую экономику без необходимых для ее развития финансовых средств, особенно в условиях нынешних трудностей, в частности, затрудненного доступа на мировые рынки капитала.
А преступные посягательства на финансы становятся все более и более изощренными. Уже появились средства и инструменты по обвалу торгово-сырьевых и финансовых рынков, производству фальшивых денег, технологии «сетевых» войн — все это может быть использовано не только для зарабатывания денег, но и создания хаоса в экономической, а следовательно, и социальной и политической жизни целых стран.
Надо сказать, что в Росфинмониторинг поступает множество предложений экспертов по совершенствованию законодательства в сфере противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. Но у многих таких предложений видны слабости: недостаточный уровень социально-экономического обоснования, отсутствие анализа последствий предложенных мер. Годы практики выявили как один из самых важных вопрос о том, как закон воспринимается в сознании наших граждан, а затем проявляется в их поведении. Сегодня поиском ответа на этот вопрос занимаются научно-исследовательские тематические лаборатории , сформированные в Институте социально-политических исследований РАН и Институте проблем рынка РАН.
В России принималось и предлагалось великое множество разнообразных стратегий, концепций и программ укрепления международной, политической, экономической, военной, других сфер безопасности. Ни одна не имеет шанса сработать, если в стране не будет устойчивой, надежной и защищенной финансовой системы. Так что необходимо работать в трех направлениях: а) сбережение российских финансовых активов от их незаконного вывода за рубеж, б) пресечение их незаконного оборота в пределах и за пределами Российской Федерации, в) внедрение общих стандартов по обеспечению прозрачности и защиты наиболее уязвимых для финансовых рисков сегментов национальной экономики.
На фоне многочисленных ведомственных, односторонних моделей финансовых угроз и рисков возникает вопрос: возможна ли единая методология? Такая, чтобы в ней были использованы сводные (композитные) показатели — финансового, экономического, правового, социологического, математического анализа. И чтобы такая методология охватывала и макроэкономический уровень (общенациональный, национально-отраслевой и национально-региональный), и микроэкономический (в отдельных территориальных образованиях, в коммерческих и некоммерческих предприятиях, организациях и в их объединениях).
Хотя злые языки сказали бы о мега-Госплане и о «теории всего», именно над такой постановкой задачи как раз и задумались в Росфинмониторинге. Потому-то этой Службе остро потребовалось сотрудничество с фундаментальной наукой России — и это в любом случае достойный подражания пример для других государственных служб и ведомств страны.
