Публикуем стенограмму круглого стола «Закон о государственно-частном партнерстве: проблемы и перспективы применения (вступает в силу 1 января 2016 года)», который состоялся 12 сентября в рамках экспертного дня деловой программы Пятого Международного культурного форума «Креативный регион – сильная страна». Модератором мероприятия выступил управляющий партнер Адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Денис Качкин.
Качкин Денис Владимирович:
- Добрый день коллеги! Давайте продолжим нашу рабочую программу,
от более официальной части перейдём к деловой и обсудим
прикладные вопросы государственно-частного партнёрства. Эта тема
сегодня особенно актуальна.
Многие, наверно, знают, что был принят федеральный закон, который
называется «О государственно-частном партнерстве,
муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации». Он вступает в силу в основной своей части с 1 января
2016 года. Этот закон имеет достаточно непростую судьбу, его
очень долго ждали, долго вынашивали. Работа над ним началась в
Министерстве экономического развития РФ в 2011 году. В тот момент
само понятие «государственно-частное партнёрство» только-только
выкристализовывалось. Я подключился к рабочей группе в 2012 году,
меня делегировал наш город, поскольку мы к тому моменту уже
успели консолидировать лучшие практики по контрактному ГЧП, и
нужно было определиться, что такое государственно-частное
партнёрство. Потому что многие до сих пор ещё представляют себе
под государственно-частным партнёрством самые различные формы
взаимодействия государства и бизнеса. Я встречался с такими
точками зрения, когда под ГЧП подводили и понятие «приватизация»,
понятие «государственных закупок», какие-то инвестиционные
договоры и различные правовые формы. В то же время само по себе
ГЧП может быть определено в правовой форме, и в этом, собственно
говоря, и заключалась цель разработчиков - чётко определить
институцию, форму и зафиксировать это в нормативной среде.
В 2013 году закон был принят в первом чтении, его изначальная
концепция была достаточно рамочной или зонтичной, т.е. он был
небольшим, страниц 20-25. Сегодня это около 140 страниц текста, и
он предполагает такую зонтично-матричную конструкцию, которая бы
помогала и позволяла регионам реализовывать свои собственные
региональные политики в сфере ГЧП. Предполагалось, что
региональные законы будут в каждом регионе регулировать
особенности реализации государственно-частной политики в сфере
ГЧП. Исходя из этой концепции, началась целая волна принятия
региональных законов. Если на момент разработки федерального
закона в первом чтении только 20-30 регионов имели собственные
законы, либо прообразы законов о ГЧП, то весной это года уже
более 70 регионов приняли собственные региональные законы. И
параллельно шли обсуждения, как нам урегулировать отношения,
связанные с законом ГЧП. Так или иначе, его откладывали,
переносили.
Не могу не сказать, что параллельно шла ещё одна важная работа по
реформированию концессионного законодательства, т.е. того
инструмента, который уже существовал в нашей правовой системе с
2005 года и который регулировал одну из форм ГЧП – концессию.
Форму, по которой частный инвестор на долгосрочной основе строит
либо реконструирует связанное с недвижимостью имущество и в
дальнейшем занимается целевой эксплуатацией этого объекта. Проект
федерального закона о ГЧП начали разрабатывать во многом потому,
что концессионная модель не удовлетворяла все потребности рынка.
Она регулировала только одну форму, связанную с целевой
эксплуатацией, были ограничения с нахождением собственности на
частной стороне, концессия – это всегда публичная собственность.
И много других моментов, которые не позволяли концессии 100%
нормально работать. Но реформирование концессионного
законодательства шло очень интенсивными темпами. С начала 2011
года 115 концессионный закон менялся 2-3 раза каждый год. И к
началу 2015 года этот закон представлял уже иной документ, иной
инструмент. По нему уже можно было работать, начали запускаться
активно различные инвестиционные процессы и механизмы. Для
сравнения: если 5 лет назад у нас было максимум 50 концессий, то
на сегодняшний день, по статистике, которую даёт официально Центр
развития ГЧП, у нас уже около 500 этих проектов. В основном,
конечно, в жилищно-коммунальной сфере и в сфере транспорта, но
это говорит уже о том, что есть понимание.
Государственный закон о ГЧП был принят и он вступит в силу в
любом случае, в том или ином виде, 1 января 2016 года. Собственно
говоря, мы сегодня планируем немного обсудить сам этот закон,
отдельные его положения и обсудить то, каким образом этот закон и
его принятие повлияет на региональную политику. У нас сегодня
представлено два поволжских региона в нашей сессии – Ульяновская
область и республика Татарстан, с представителями этих регионов
мы также сможем поговорить. И что немаловажно, поскольку у нас
сам форум и мероприятия посвящены культуре, мы поговорим о том,
каким образом эти механизмы могут быть запущены в культурной
среде, что, может быть, мешает и каким образом мы будем выходить
из тех затруднительных положений, в которые, возможно, нас ставит
законодатель.
Я хотел бы для начала передать слово Виктору Николаевичу Урсову,
советнику министра культуры, который уже сегодня поднимался на
эту сцену.
Урсов Виктор Николаевич:
- Уважаемые коллеги, сегодня в рамках секции я хотел бы
поговорить именно о проблемах, которые существуют в
государственно-частном партнёрстве и с законом.
На первом слайде я хотел показать, что, во-первых, процесс
ГЧП-изации захватил всю страну. А если просмотреть на цифры, то
мы видим, что имеет место бурный рост числа проектов ГЧП, хотя
доля проектов культуры весьма незначительна – всего 1%. Если
посмотреть на срез с точки зрения уровня реализации, с точки
зрения того, кто является публичным партнёром, то мы видим, что
львиную долю составляют муниципалитеты и дальше регионы. Т.е. на
федеральном уровне проектов не так много. И это является
отражением, в том числе, и скорости принятия решений в достаточно
непростой лестнице, которую надо пройти, чтобы решение было
принято. Хотя часть коллег, наверно, не без оснований говорят,
что иногда это отражается и на качестве проектов.
(2 слайд) Теперь давайте перейдём уже поближе к закону. Здесь
выписаны моменты, определяющие государственно-частное
партнёрство. Я согласен с тем, что говорил Денис Владимирович.
Попытка любую форму взаимодействия государства или публичного
партнёра с бизнесом называть государственно-частным партнёрством
была бы неправильной. В конце я затрону другие формы, но в
принципе элементы на экране: что это договор, что это конкурс,
что это определённый срок, разделение рисков. Вот те элементы,
которые ГЧП отличают от других форм взаимодействия.
(3 слайд) Это действительно важно, просто даже для того чтобы
разговаривать на одном языке. Если же говорить применительно к
культуре о законе ГЧП, мы увидим, что там немного о культуре
речи, там просто присутствуют объекты культуры, даже без какой-то
детализации. То, что на слайде «другие» – это то, что примыкает к
культуре, социальной сфере, а сами объекты культуры просто
упомянуты. Это тоже одна из проблем, о которой я скажу чуть
позже.
(4 слайд) О проблемах. Я бы выделил две основные проблемы, а
именно: фактически объектом ГЧП по новому закону должен быть
объект недвижимости, с моей точки зрения, это во многом
критически важно именно для культуры. Потому что культура – это
ведь не только создание новых театров, цирков, это могут быть
разного рода культурные проекты, спектакли, цирковые программы,
кинофильмы, но это все-таки не является объектом недвижимости. А
от чтения нового закона может возникнуть ощущение, что эти
проекты не являются примером государственно-частного партнёрства.
Хотя если читать определение ГЧП, которое дано в законе, там нет
недвижимости. Недвижимость появляется, когда речь идёт именно об
объекте соглашения о ГЧП.
Вторая проблема, которую я тоже хотел бы выделить, присутствует в
законе о ГЧП и в концессионном законодательстве – это то, что
объекты, которые находятся в оперативном управлении в
хозяйственном ведении, не могут быть объектами концессии и
государственно-частного партнёрства. С моей точки зрения, это
сильное ограничение. Я с трудом себе представляю директора
театра, который захочет здание своего театра отдать в казну, для
того чтобы иметь возможность его отреставрировать,
реконструировать, используя механизмы государственно-частного
партнёрства.
Это касается и такого специфического объекта как объекты
культурного наследия. Многие из этих объектов находятся в
оперативном управлении учреждений культуры, и опять же слабо себе
представляю того директора, который захочет избавляться от этого
объекта даже ради великой цели его спасения. Вопросы объекта
культурного наследия я бы тоже отметил особо. Что в законе о ГЧП,
что в законе о концессии объекты культурного наследия
отсутствуют, т.е. не упомянуты вообще. Есть некая логика, что
объекты культуры включают в себя объекты культурного наследия,
хотя напрямую это нигде не записано. Министерство экономики,
однако, разделяет её, а вот институт правительства по
законодательству говорит, что если мы внимательно почитаем, то мы
можем догадаться, что это одно и то же. Ну вот одни догадываются,
другие – нет. И вторая проблема, связанная с объектами
культурного наследия – это то, что фактически процедура
реставрации (а применительно к объектам культурного наследия не
может быть реконструкции, только реставрация и приспособление)
тоже не упомянута как вид тех работ, которые могут быть предметом
и содержанием ГЧП. Поэтому представляется, что вот эти моменты, о
которых я сказал выше, были бы весьма и весьма желательны при
доработке закона о ГЧП и закона о концессиях.
(5 слайд) Здесь в табличке я попытался свести воедино различные
формы взаимодействия частного бизнеса и публичного партнера. В
левой крайней колонке как раз то, что можно было бы рассматривать
как механизмы ГЧП.
И когда я говорил о проблемах, я не имел в виду, что Министерство
культуры только расстраивается на эту тему. Нет, нами подготовлен
значительный пакет изменений в законы и в постановления
Правительства, которые позволяли бы изменить ситуацию. Наиболее
близка к выходу часть, связанная с льготной арендой фактически
руинированных памятников, возможностью сдать их в аренду за 1
рубль. Такие программы во многих субъектах реализуются и
показывают свою эффективность. На федеральном уровне такой
возможности не было. Вот в исполнении 315-го закона уже принято
постановление, которое критерии руинированности устанавливает, и
мы надеемся, что сейчас в правительстве уже на выходе находится
постановление, которое решит вопрос с арендой за рубль. А если
смотреть на эту табличку в целом, то мы видим, что фактически по
всем тем направлениям, которые сейчас были бы возможны для
реализации, имеются жесткие ограничения, которые не просто
обойти. Например, инвестиционные контракты. С одной стороны, есть
постановление Правительства, которое говорит о том, что это можно
сделать, с другой стороны, есть постановление Правительства,
которое говорит, что этого нельзя делать. Это не значит, что
принципиально невозможно реализовать инвестиционный контракт, но
даже для небольшого инвестиционного контракта надо выпускать
постановление Правительства РФ, что является не самым простым
занятием. Но, допустим, для регионов такого ограничения нет,
поэтому, видимо, региональных проектов заметно больше. На этом
позвольте мне закончить своё выступление.
Качкин Д.В.:
- Спасибо большое, Виктор Николаевич. Особенно отрадно, что Вы
говорите о том, что в недрах Министерства культуры РФ рождаются
инициативы по корректировке этих инструментов, что говорит о
позитивном подходе. Надо сказать, что многие отраслевые
федеральные министерства сегодня действительно себя проявляют как
центры компетенции, которые вносят достаточно дельные и толковые
предложения. И Минстрой России может этим похвастаться (у них
сейчас пакет поправок в концессионное законодательство), и
Минздрав занимается нормативной деятельностью, отрадно, что
Минкульт тоже включается. Вы говорили о том, что на региональном
уровне гораздо больше проектов сегодня, и я хотел бы передать
слово Александру Александровичу Смекалину, первому заместителю
Председателя Правительства Ульяновской области и задать вопрос,
поскольку экономика и инвестиции лежат в вашей сфере
деятельности, как Вы оцениваете перспективы применения этого
инструмента?
Смекалин Александр Александрович:
- Спасибо большое за вопрос. В последнее время начали активно
муссировать тематику развития ГЧП. Это как у одного из сатириков:
«Что такое ГЧП – это что-то новенькое, или то, чем мы каждый день
занимаемся?» По большому счёту, идеология, которую последние 11
лет проповедует команда губернатора Ульяновской области
С.И.Морозова, как раз и заключается в реализации в том или ином
виде механизма ГЧП. Вопрос в том, что это такое и каким образом
это ложится в нормативно-правовую базу. Это уже вопрос более
широкий и предметный. Что же такое ГЧП с нашей стороны, как мы
его понимаем, каким образом мы все же планируем использовать
возможности, которые дает наш закон?
Вопрос и принцип любого проекта государственно-частного
партнёрства заключается как раз в последнем слове «партнёрство»,
потому что мы все должны понимать, что зачастую многие чиновники
рассчитывают, что проект ГЧП – это когда государство делает
какое-то одолжение бизнесу. А бизнес должен быть в любом случае
счастлив, если его допускают до какого-то взаимодействия с
государством, дают доступ к новым рынкам либо каким-то
государственным объектам. Именно поэтому он должен сделать всё
бесплатно и потом ещё сказать «спасибо». Наверное, присутствующие
здесь представители бизнеса не дадут мне соврать, что, как было
показано на сладе предыдущего оратора, там, в
государственно-частном партнёрстве, есть благотворительность. К
сожалению, многие представители государства считают, что ГЧП –
это что-то в районе благотворительности, а не ГЧП. Потому что
любая вложенная копейка со стороны бизнеса должна получать
отдачу. И должна появляться возможность зарабатывать на этом. А
проекты, которые реализуются в рамках ГЧП, имеют срок окупаемости
больше трёх лет, что не позволяет сделать бюджетный цикл. Это
первое. А второе – это объекты. Мы, так или иначе, скатываемся к
объектам культурного наследия либо другого имущества, которое
находится в государственной собственности. Они как раз и
планируют оказание определённых услуг, доступ бизнеса к
определенным услугам. И вопрос переговоров как раз в том, каким
образом будет зафиксирован определённый платежеспособный спрос,
каким образом будет разграничено количество услуг, оказываемых в
рамках государственного задания или в рамках деятельности бизнеса
на этом объекте. Эти вопросы были очень сложно регулируемые до
принятия закона о ГЧП. Это раз. А второй момент, что, на мой
взгляд, принципиально меняет подход и облегчает вопрос появления
и реализации проекта ГЧП, – это понятие переговоров. Потому что
часто работа идёт следующим образом: если мы берем 44-й
федеральный закон или другие какие-то проекты, есть условия,
которые были зафиксированы, закреплены, и они не меняются, хотя
жизнь меняется постоянно. Ещё раз повторю, проекты
государственно-частного партнёрства – проекты долгоиграющие.
Поэтому нужна возможность внесения изменений, корректировок в
проведении переговоров, легитимизация их проведения переговоров,
потому что в любом случае, если государство вступает с частным
бизнесом в какие-либо взаимоотношения по реализации какого-то
проекта – это в любом случае определённые условия, определенные
договорённости, это в любом случае обсуждения. Вопрос в том, что
это должно быть легитимизовано, открыто и доступно общественному
мнению, а именно вещи, которые позволяют гарантировать
определенный заказ и спрос услуг в рамках государственного заказа
по конкретным объектам. Вопрос легитимизации переговоров и вопрос
уравновешивания в плане реализации проекта прав бизнеса и власти,
которые сейчас регламентируют принятый закон, который в любом
случае вступит в силу.
Но не меньшее значение имеет то, что будет прописано в
подзаконных актах, потому что это как раз основные правила игры,
то, что будет уже непосредственно в жизни реализовываться, с этим
будем сталкиваться уже тогда, когда увидим конкретный набор
подзаконных актов, который будет регулировать каждый момент. То,
что этот закон даёт определённые полномочия и легитимизует те
вещи, которые уже много лет делали и применяли регионы, является
очень большим плюсом. Потому что логика на сегодняшний день, в
том числе и надзорных органов, идёт не по принципу «что не
запрещено, то разрешено», а «что прописано «разрешено», то и
разрешено». Именно поэтому принятие региональных законов о ГЧП –
это было 50 на 50, как на это посмотрят. Либо это полномочия
региона, либо это превышение полномочий. И то, что рамка закона
на сегодняшний день задана, и право такое появилось у регионов –
это очень и очень большое дело, которое зачастую снимает
серьезные риски с чиновников, которые боялись принимать такое
решение, брать на себя ответственность. Поэтому, когда вы
говорили про 68 законов о государственно-частных партнёрствах на
уровне регионов, посмотрим, а сколько из них работает? Т.е.
абсолютно верно – работают они до поры до времени, до того
момента пока не придут и не зададут неудобный вопрос, на который
будет очень тяжело ответить. Поэтому ещё раз повторяюсь, особенно
в сфере культуры, потому что здесь ограничений зачастую больше,
чем в любой другой сфере.
Если мы уже четко понимаем систему здравоохранения и конкретные
потоки системы обязательного медицинского, систему ЖКХ, где тоже
это всё уже прописано, то сфера культуры имеет очень большой
спрос со стороны населения, а также является привлекательной и
для бизнеса, но при этом имеет дополнительные ограничения по
эксплуатации зданий. И ещё есть серьёзный момент – это
общественное мнение. Как будет использоваться объект, почему
будет использоваться объект, сохраняет ли он своё целевое
значение, или это будет просто, как уже приводили пример
Московской области, Москвы или Санкт-Петербурга, когда объект
реконструировали, но внутри находится ресторан. И,
соответственно, отношение к этому тоже разное. Общественное
мнение тоже должно быть готово к таким проектам, если они на
самом деле будут востребованы. В рамках ГЧП главное не перейти
эту грань. Что важнее: сохранение исторического облика объекта
либо сохранение его смыслового наполнения? Либо и то, и другое,
но это должно быть уравновешено. Поэтому работы здесь ещё очень
много. Но самый важный шаг, который был сделан, в том, что бизнес
поставлен на один уровень с государством, и сейчас задача этого
закона в уравновешении интересов бизнеса и государства для
достижения конкретно поставленных задач. Спасибо.
Качкин Д.В.:
- Спасибо. Вы знаете, я хотел ещё добавить, что, во-первых,
спасибо большое, что заполнили небольшой пробел, потому что мы
специально долго не объясняли, что же такое
государственно-частное партнерство в понимании строго правовом,
юридическом. Потому что есть уже определенная инерция, я,
например, привык, что многие уже понимают, о чем идет речь,
поэтому такие базовые вещи всё-таки нужно было рассказать. Но я
хотел бы начать с того, что значение этого закона заключается,
прежде всего, в том, что, несмотря на то, что есть разные мнения,
и эксперты говорят, что в принципе концессия как правовой
инструмент уже позволяла охватывать большинство механизмов ГЧП в
этом измененном виде, самое главное значение этого закона – это
проявление высшей политической воли, потому что в очень непростых
экономических условиях, в которых мы сегодня живем, бизнесу
действительно дали таким образом понять, что государство согласно
играть с ним на равных условиях.
Ещё раз, что такое ГЧП? Это договор, это контракт, который
является взаимно обязывающим. Какие это означает последствия? Это
означает, что в случае если по каким-то причинам государство (а
оно всегда, особенно в нашей стране, более сильный игрок, чем
бизнес) не исполняет обязанности по этому контракту, оно будет
обязано компенсировать все убытки, которые понесет бизнес. Почему
бизнесу так важно привлекать в эти проекты банки? Все-таки
геометрия отношений ГЧП – это не двусторонние отношения, не
государственный контракт. Как правило, есть государство и есть
компания, которая является специальной проектной компанией,
которая строит, реконструирует и управляет в течение длительного
срока. Но самое главное, ещё есть третья сторона – это банк или
консорциум банка, который финансирует эту проектную компанию. И
интересы банка зафиксированы напрямую в федеральных законах,
предусматриваются заключения прямых соглашений между регионом и
финансирующей организацией, банком или банками, что в случае
дефолта частного партнёра или концессионера, в случае расторжения
этого соглашения интересы банка всё равно всегда будут
гарантированы. И это очень дисциплинирует публичную сторону от
того, чтобы злоупотреблять своими правами, дисциплинирует
частного партнёра от того, чтобы пытаться производить какие-либо
недобросовестные действия с проектными деньгами, потому что за
каждой копейкой будет следить банк. И есть уже примеры сегодня
позитивные, например, в Петербурге, когда в случае расторжения
уже заключенных соглашений о государственно-частных партнёрствах
публичная сторона обязана была выплатить деньги, было принято
такое решение. Недавно в Питере был один неудавшийся проект, к
сожалению, проект строительства тоннеля под Невой, который должен
был соединять центр города и делать вылетную неразводную
магистраль. Но он не состоялся, соглашение было расторгнуто, и
было принято решение, которое устраивало все судебные инстанции.
Город вынужден выплатить частному партнеру необходимую сумму
компенсации, которая была предусмотрена соглашением. Это
позитивная практика, мы очень её приветствуем. Она говорит о том,
что отношения действительно равноправные, и очень важно, что это
долгосрочные отношения. Они не на год, не на два, не на три. Как
правило, сроки этих соглашений – 10-15 лет. Вчера был опубликован
конкурс в Ленинградской области на создание реабилитационного
центра сроком соглашения 26 лет.
Смекалин А.А.:
- Важно, что сейчас (опять-таки, это уже для государства) это уже
является основанием для проектирования бюджетных расходов и для
планирования бюджетов в горизонте более трёх лет. Потому что
зачастую очень многие проекты «слетали» из-за того, что гарантий
их платёжеспособности не было. И максимум, что можно было
сделать, – зафиксировать, чтобы их можно было увидеть в бюджете
трёх лет.
Качкин Д.В.:
- Да. И если говорить о деньгах, почему очень многие проекты у
нас не работали? Потому что либо государство всё финансирует –
это обычная стройка подряда, либо бизнес должен по
инвест-контракту, как Виктор Николаевич говорит, аренда за один
рубль. И мы все понимаем, что это просто бесплатно. Поэтому
бизнес должен всё привлечь и взять все рыночные риски реализации
этого проекта на себя. Но если взять диаграмму возможностей, то
огромное количество проектов просто выпадает. Что позволяет
сделать государственно-частное партнёрство, что позволяет сделать
концессия? Они позволяют эти проекты упаковать таким образом, что
часть расходов возьмет на себя государство, а часть возьмёт на
себя бизнес, либо государство, наиболее прогрессивный инструмент
будет позволять бизнесу обеспечивать минимальную доходность
объекта. Простой пример, несмотря на то, что мы говорим о
культуре: если откроется платная дорога, для того, чтобы она была
обеспечена, чтобы была обеспечена её доходность, необходимо,
чтобы траффик по ней такой был, чтобы она окупилась в течение
длительного срока. Но где гарантия для частного бизнеса, что
завтра не появится бесплатная дорога? Вот для того, чтобы этого
не случилось, в соглашение можно внести условие, по которому
минимальный доход партнёра будет гарантирован. И самое главное,
что рассчитывать это и структурировать будет не партнёр. Проект
должно готовить государство. И как раз об этом я хотел поговорить
с нашим следующим спикером – Игорем Васильевичем Шлычкиным,
который возглавляет Центр государственно-частного партнёрства в
Ульяновской области. Игорь, расскажите, как работает корпорация,
какие у вас ожидания и планы?
Шлычкин Игорь Васильевич:
- Спасибо. Да, Центр государственно-частного партнёрства был
создан на базе Корпорации развития Ульяновской области. И
основным моментом, который побудил руководство области к этому
шагу, – это банальное отсутствие компетенции на стороне
публичного партнёра в сфере государственно-частного партнёрства.
Закон 115 действует с 2005 года, соответственно, с 2005 года у
нас в Российской Федерации существует механизм, альтернативный
основному механизму финансирования, т.е. государственному
контракту. Тем не менее, только в последние годы эта активность в
концессионных соглашениях спустилась с федерального уровня, со
столичных регионов, до уровня субъектов Российской Федерации. И
здесь мы столкнулись с такой проблемой, что такие зубры как
Качкин Денис, который уже не один год в этом бизнесе, знают и
концессию, и региональный ГЧП досконально, могут обвести, в
хорошем смысле этого слова, вокруг пальца любого и способны
упаковать проект таким образом, который позволит возложить все
риски на публичную сторону. Приходят серьёзные игроки со своей
сильной командой юристов, экономистов, переговорщиков, выбирают
самый лакомый объект, упаковывают его в должном ключе и
подсовывают этого «троянского коня» субъекту Российской
Федерации. В результате получаем огромную нагрузку на бюджет в
результате реализации такого проекта, получаем отрицательное
общественное мнение, которое заставляет думать население о том,
что ГЧП – это форма какого-то мошенничества. Соответственно,
отсутствие компетенций и грамотного квалифицированного заказчика
на публичной стороне является основной проблемой для тех
регионов, где практика ГЧП ещё не сложилась. И, как я уже сказал,
основной задачей, которая побудила к созданию центра ГЧП, стало
наращивание таких практик.
Что в этом ключе хочется сказать. Вообще 224-ый закон о ГЧП
побуждает, на мой взгляд, к революционному сдвигу в сознании,
прежде всего, в сознании чиновников, что необходимо вообще менять
систему, менять базу, менять подход к самому существованию
объектов. И, прежде всего, это очень красноречиво сказывается на
объектах культуры. Раньше по традиции, которая уходит своими
корнями в советские времена, объекты культуры рассматривались как
самостоятельные острова, которые получат какую-то часть
финансирования, пусть по остаточному принципу, но всё-таки
получат, и будут худо-бедно существовать. Тот механизм, который
уже не только предлагает законодатель, но и вводит его в
действие, заставляет задуматься чиновников о принципиально другом
отношении к объектам культуры.
Я плавно перешёл уже непосредственно к культуре. Буквально вчера
присутствовал на обсуждении проекта по строительству цирка.
Показательным моментом является то, что при обсуждении
строительства объектов культуры очень серьёзно рассматривается
вопрос транспортной инфраструктуры, энергетической
инфраструктуры, ЖКХ, проходимость объекта, людской траффик и т.д.
Такой подход, уходящий своими корнями в глубинную систему
понимания существования объекта, подход, который основывается на
встраивании объекта культуры в общую инфраструктуру, которая
непосредственно культурной не является, позволит заработать
механизму государственно-частного партнёрства в полном объеме.
Это первое. А второе, что я хотел бы сказать, на мой взгляд,
законодатель, принимая закон в том виде, в котором он сейчас
вышел, несовершенном, но, тем не менее, он принят, недвусмысленно
даёт понять, что этот механизм должен рассматриваться не как
какой-то факультативный механизм, который должен существовать в
каком-то своем сегменте и при сохранении приоритетности
государственных закупок. Мне кажется, то, как развивается
деятельность ГЧП в стране, свидетельствует о том, что этому
механизму, в конце концов, будет отведена ключевая роль в
финансировании инфраструктурных объектов. Если этот
недвусмысленный, на мой взгляд, намёк федерального законодателя
не слышен в регионах, следуют ещё более конкретные и вполне
понятные уже указания высших органов власти. Можно аналогию
провести с ЖКХ, когда, не услышав такой посыл государства,
регионы получили указания Президента Российской Федерации о
передаче концессионерам неэффективных и малоэффективных моу и
гупов, которые осуществляют обеспечение структуры ЖКХ
муниципалитетов. Я думаю, если мы не услышим этот позыв в
культуре и будем оставаться на консервативной точке зрения, когда
государственные учреждения культуры у нас в ущерб существованию
какого-то объекта культурного наследия будут оставаться
обремененными этими правами, что, безусловно, тормозит концессию,
мы получим такой вот недвусмысленный конкретный шаг со стороны
федерального центра. Дожидаться этого не стоит, времени у нас
катастрофически мало, потому что если мы говорим о культуре,
каждый год существования неотремонтированного и
неотреставрированного объекта как раз ведёт к
руинизации.
Качкин Д.В.:
- Спасибо, особенно за сравнение с «троянским конём». И в этой
связи хочу сказать, что мы со многими регионами общаемся,
выясняем их политику, особенно где только-только сейчас начинают
проявляться зачатки, формируются государственно-частные
партнёрства. Это как раз Ульяновской области не касается, у вас
12-е место в рейтинге регионов Центра развития
государственно-частного партнёрства, вы уже продвинулись, сделали
определённый путь. Там же, где только это всё зарождается,
ожидания такие: сейчас придёт инвестор, все сделает нам, упакует
и вам поставят галочку, палочку или какие-то другие системы
поощрения, которые существуют. Но более опытные регионы, на
которые мы смотрим, которые уже прошли какой-то путь,
действительно приходят со временем к тому, что цена этих ошибок
очень дорогая. В сфере культуры ошибки пока такие мне неизвестны,
но в сфере ЖКХ, например, они очень многочисленны. Очень
некрасивая история была в центральном регионе с одним
водоканалом, а это все-таки стратегическое предприятие. В итоге
включаются какие-то политические механизмы, и резонанс этих дел
намного губительнее вообще для ГЧП и для региональной политики,
нежели чем те усилия, которые могут предпринять регионы для того,
чтобы запустить собственную программу ГЧП. В этой связи как раз
важно понимание, что проект нужен региону, он нужен ему в таком
виде, в котором он бы хотел его видеть. Поэтому, собственно
говоря, «кто заказывает, тот и платит музыку». В этой связи
хочется спросить наших коллег из Татарстана. Сергей Головин –
начальник отдела развития государственно-частного партнёрства в
Агентстве инвестиционного развития республики Татарстан. Сергей,
как у вас обстоит сейчас дело при том, что, напомню, по-моему,
Татарстан занимает сейчас 2-е место по рейтингу развития ГЧП
сразу после Санкт-Петербурга. Расскажите секрет вашего
успеха.
Головин Сергей
Валерьевич:
- Секрет успеха в Татарстане всегда зависит от того, что у нас
очень активное Правительство, активный Президент, который всегда
поддерживает все начинания особенно в такой сложной сфере, как
государственно-частное партнёрство. Но я хотел бы изначально
задать такой тренд, подойти к истокам проблемы. Почему у нас пока
буксует государственно-частное партнёрство? Надо отметить, что в
рейтинге регионов, который составил Центр развития ГЧП,
присутствует такая цифра, что частные инвестиции проектов ГЧП
составили 201 млрд. руб. При этом, если мы возьмём цифру
инвестиций в основной капитал, за исключением бюджетных средств,
которыми оперирует наши статистические органы, она составляет 12
триллионов рублей. Таким образом, инвестиции в проекты ГЧП
составили 1,7% от всех инвестиций в основной капитал. Т.е.
развиваться есть куда, но если мы посмотрим с другой стороны, то
фактически проекты государственно-частного партнёрства составляют
мизер по факту привлечения инвестиций. Я бы хотел ещё отметить,
что те 586 проектов ГЧП, которыми оперируют сейчас как
реализуемыми на территории России, на самом деле большинство из
них мы в Татарстане относим к проектам фиктивных концессионных
соглашений, которые не подразумевают частных инвестиций, а
фактически являются договорами доверительного управления, когда
идёт просто обслуживание или эксплуатация объектов коммунальной
инфраструктуры. Поэтому, как я уже хотел сказать, надо прийти к
тому, ради чего вообще поднимался вопрос о создании
государственно-частного партнёрства.
Мы согласны с рекомендациями Министерства экономического
развития, точнее, разработанными московским Центром развития ГЧП,
что это, в первую очередь, связано с инженерной, социальной,
транспортной инфраструктурой. И во всем мире, как вы знаете,
вообще изначально публичные партнёры, публичные образования,
государственные и муниципальные органы привлекали частных
инвесторов туда, где они не могли сами, когда у них не было
средств для решения тех или иных инфраструктурных задач. Поэтому
этот подход, когда государственные и муниципальные вложения
должны быть заменены частными инвестициями, должен быть и в
концессионном законодательстве и законодательстве ГЧП
приоритетным. Но этого пока не происходит. С инвесторами сейчас у
нас беда. Потому что проектов много, объектов много. И я сегодня
хотел остановиться и на объектах, но инвесторов нет. Так как я
работаю в Агентстве инвестиционного развития, если рассматривать
приоритеты инвесторов, то они в настоящее время даже не идут в те
проекты импортозамещения, где им создаются вообще тепличные
условия: и налоговые льготы, и меры государственной поддержки, и
компенсации за те или иные мероприятия. И они ещё думают. А вот
привести их в инфраструктуру, тем более там, где все вопросы,
связанные с тарифами, с долгим сроком возврата инвестиций, с
инфраструктурными проблемами, практически невозможно.
Я небольшую ремарку сделаю: до принятия 224-го федерального
закона у нас было два подхода к ГЧП. Один транслировался нашими
законодателями, и там достаточно активные люди. Они говорили, что
ГЧП – это все возможные варианты взаимодействия государства и
частного бизнеса. Т.е. там, где государство помогает частникам,
там, где государство приглашает частников, там, где даже
инновационные проекты, – это ГЧП. И если так говорить, то мы
обычно транслировали во внешний мир, что у нас почти 50 проектов
различных, начиная со знаменитого комплекса нефте-химических
заводов «Танеко» кончая Свияжским мультимодальным логистическим
центром. А вот когда мы говорим непосредственно о государственной
и муниципальной инфраструктуре, у нас получалось, за исключением
тех фиктивных концессионных соглашений, о которых я говорил,
которые по линии Минстроя России идут в муниципалитеты,
фактически 6 соглашений концессионных в сфере здравоохранения,
где мы являемся, кстати, лидерами. И первый проект в сфере
здравоохранения известный «АВА-ПЕТЕР» – центр репродукции и
планирования семьи, этот проект известен широко, центры
гемодиализа, которые возникли у нас в Татарстане и т.д.
Если мы говорим о создании инфраструктуры в социальной и
культурной сфере, то тут проектов мало, и это связано в первую
очередь с тем, что инвесторы туда не идут, они не видят там ни
возможности получения прибыли, ни возможность те риски, которые
связаны с ними, как-то нивелировать. Чтобы привести пример,
расскажу небольшую сказку, основанную на реальных событиях,
которые произошли в одном из регионов, который разделен широкой
рекой на 2 части. В 90-е годы там возник вопрос, что неплохо
построить бы мост через эту реку, потому что очень большой ущерб
приносит она тем, что разделяет берега, логистика невозможна.
Федеральный центр сказал, конечно, что денег нет, а самому
региону в условиях существующей налоговой и прочей базы это было
нереально. Тогда регион попросил одно из приватизированных
предприятий к тому моменту построить бетонный завод, и он стал
секретным бетонным заводом, нигде не числился и не фигурировал. И
вот за достаточно сжатые сроки этот бетонный завод сделал столько
бетона, что позволил построить мост, который наконец-то связал
эти две части региона. Мораль этой сказки в том, что несмотря на
такой плохой подход, надо законы-то всё-таки соблюдать, но тем не
менее инвестор, участвующий в этом частном проекте, получил тот
необходимый набор льгот и каких-то преференций для реализации
проекта. Т.е. инвестора заинтересовали создать завод, который
помог построить крайне необходимый объект. Денег никто бы просто
так не дал, никакие западные инвесторы, никто бы не пришёл и не
построил, и государство не могло это сделать. Поэтому основная
проблема в том, что мы, говоря о ГЧП, на текущем этапе не
задумываемся о том, как заманить инвестора в этот проект. Это
проблема.
У меня есть, честно говоря, большие сомнения, что на первом этапе
новый закон, как и закон о концессионных соглашениях в своё
время, заработает. Потому что там достаточно много ограничений, я
не говорю уже о сроках прохождения согласования этого проекта и
проведения конкурсов, об оценке самого проекта и прочие вещи.
Поэтому Правительство России озаботилось все-таки его немного
доработать, чтобы был приоритетом поставлен вопрос привлечения
инвесторов. Правовые должны быть, конечно, моменты, но всё-таки
не моменты, связанные с такими приоритетами государства в плане
исполнения тех или иных обязательств. Поэтому кратко скажу: в
прошлом году мы проводили исследования, делали запросы в наших
муниципалитетах в Татарстане с предложением представить те
объекты, которые они готовы передать на основании
государственно-частного партнёрства. Причем мы немного
ограничили, сказали, что должны быть только инфраструктурные
объекты. И так примерно и получилось, что 50% – это объекты
жилищно-коммунального хозяйства , включая полигоны ТБО, 30% – это
объекты социальной инфраструктуры (здравоохранение, спорт,
культура) и 15% – транспортная инфраструктура. Но из всего объема
присланных объектов, там были проекты создания линии
электроосвещения в тех или иных городах. Очень больной вопрос у
нас среди городов, расположенных по Каме, – это набережные дамбы,
которые предохраняют города от затопления. Они, к сожалению, уже
приходят в негодность, т.к. водохранилище, как вы знаете, в 1957
году было построено. Они готовы передать некоторые дамбы в
управление кому-то. Но инвесторам это малоинтересно. Из объектов,
которые я могу назвать, – это речные порты, особенно в Елабужской
зоне, где особая экономическая зона, это реализуемый проект на
основе государственно-частного партнёрства и проекты создания
полигонов ТБО, которые тоже на основе концессионного соглашения.
Тем более, есть пример Нижегородской области достаточно хороший,
но там тоже есть свои проблемы определенные. Пока у нас эти
проекты не реализуются. И проекты, связанные с транспортными
соединениями. У нас крупная, связанная с Газпромом компания
предлагала реализовать проект создания южного обхода Казани
строительством моста. Пока всё это очень тяжело идёт, потому что
инвестор исходит из того, что ему нужна прибыль и как можно
меньше рисков. А государство, к сожалению, в текущих условиях не
может ему предоставить необходимое. И ещё один момент. С точки
зрения инвестора я бы хотел сказать, что инвестор хочет, чтобы
ему преподнесли объект инвестиций как товар, завёрнутый в
упаковку, завязанный бантиком. Вот таким товаром у нас является
особая экономическая зона «Алабуга», где инвестору так и
передают: пожалуйста, бери и действуй. А вот в сфере ГЧП
инфраструктурных проектов пока, к сожалению, такого товара
нет.
Качкин Д.В.:
- Спасибо за такой обстоятельный доклад, особенно когда Вы разные
формы рассказали. Меня очень тронула история про секретный завод.
Я понял, что если мы захотим сделать музей, но у нас не будет
возможности для этого, нужно, чтобы пришёл инвестор и сделал
секретную мастерскую, где будут секретно трудиться художники,
скульпторы. И таким образом у нас появится музей.
Александр Александрович, вы хотели прокомментировать?
Смекалин А.А.:
- Я хотел бы два момента отметить. Первое, что касается
незаинтересованности инвесторов в проектах ГЧП, тут я не
соглашусь со своим коллегой. Либо просто у вас ещё не дошло до
такого, время ещё не пришло, но оно очень-очень быстро придёт.
Потому что, опираясь чётко на существующую принятую нормативную
базу, проекты ГЧП становятся низкорисковыми активами, потому что
здесь, как я уже говорил, государство берёт на себя очень
серьёзные обязательства по обеспечению минимальной доходности.
Да, здесь есть один момент, что бизнес у нас в России привык к
тому, что рентабельность, маржа должна быть не меньше 50%, в
противном случае я с дивана не встану, да. А государство не
готово таких вещей обеспечить. Почему в Европе такие проекты ГЧП
популярны? Потому что там есть долгие гарантированные проекты, с
достаточно вменяемой маржой и доходностью 5%, для иностранной
компании это очень неплохо. У нас пока ещё к этому не привыкли. А
второй момент – у нас ещё пока в России не научились
реализовывать длинные проекты сроком более 10-15 лет. Есть
определённые риски, но вот с этой точки зрения, есть один очень
серьёзный момент. Если мы говорим о государственно-частном
партнёрстве, так или иначе государство хочет не только
отреставрировать объект, но и получать качественную услугу,
соответственно, каким-то образом в этом участвовать. И вопрос
облегчения финансово-экономической модели стоит очень серьёзно.
Получается два варианта развития событий, я буду говорить со
стороны развития регионов. Первый вариант – мы находим у себя
деньги, делаем ПСД и начинаем стучаться во все госпрограммы, для
того чтобы нам получить 50, 60, 70% денег, извините, «на халяву».
После этого мы получаем какой-то объект. Либо второй вариант – мы
находим деньги ПСД, стучимся, но нас долго не пускают в эти
госпрограммы. Если ещё этот объект не попадает под какие-то
условия, то мы начинаем в ФАИ стучаться, а это ещё дольше. Если у
нас из этого ничего не получается, то ПСД лежит на полке,
пылится, и проект стареет, а может быть вообще умирает. Третий
вариант – мы принимаем решение, что проект нам нужен, несмотря ни
на что, и мы идём по схеме того или иного государственно-частного
партнёрства. В этом случае мы 100% остаёмся с этим проектом один
на один, потому что федеральный центр в этих проектах не видит
себя никак. И каким-то образом поучаствовать в нём для того,
чтобы облегчить финансовую и экономическую модель, особенно для
проектов культуры. Там обычно не такие масштабные проекты, я
надеюсь пока, а проекты инфраструктурные, медицинские, в которые
идут 5-8-10 млрд. рублей. Регион при всем желании не сможет
помочь инвестору для того, чтобы облегчить эту финансовую модель.
Поэтому проект уходит либо в очень большой срок окупаемости, либо
регион должен принимать участие там полноценно, как участие
концедента или публичного партнёра. И механизма на уровне
Российской Федерации участия в подобных проектах, и возможности
включения в те же самые КЦП или фаипы условные проектов подобных,
и принятия частного участия как участия условного
софинансирования этого механизма на сегодняшний момент нет. Это
очень серьёзное ограничение для реализации проекта
государственно-частного партнёрства.
Головин С.В.:
- Дело в том, что был ещё такой инструмент как инвестиционный
фонд, т.е. мы в своё время так же приняли бюджетный кодекс, что
есть такой инвестиционный фонд, а потом Правительство России
ликвидировало эту помощь федерального инвестиционного фонда. Т.е.
это фактически прекратило финансирование проектов ГЧП.
Качкин Д.В.:
- Мы сейчас не будем говорить о федеральных инструментах
поддержки, их много, они разные. Я бы просто хотел сказать, что
тот тренд, который вы негативно отметили, на который, тем не
менее, Александр Александрович сумел вам возразить. И я хочу
сказать, что мы много общаемся с инвесторами по этому поводу.
Есть целая категория инвесторов, которых интересуют низкорисковые
консервативные инвестиции, – это инфраструктура. И, как ни
странно, несмотря на все санкции, есть на западе инвесторы,
которые готовы сейчас, в дешёвый рубль, инвестировать в
долгосрочные проекты, если есть механизмы хеджирования. Но самое
главное, что они говорят о том, что у нас более 80 регионов в
Российской Федерации, и если это региональный проект (конкуренция
колоссальная), то почему они должны приходить и сами там
структурировать эти проекты. Они говорят: подготовьте, принесите
нам да на блюдечке с голубой каёмочкой, чтобы мы увидели, что это
интересный проект, и тогда мы возможно его проинвестируем. А
самое главное, что в нынешних условиях настолько не хватает
компетенции, что те, кто первые сообразят и начнут их готовить,
те получат возможность менее конкурентного доступа к деньгам. Вот
такое мнение. И если уж мы говорим про инвесторов, я хочу
передать слово Глафирии Гавриловой, представителю группы компаний
ASG. Глафирия расскажет нам, как у них обстоит дело с
инвестированием в культуру.
Гаврилова Глафира Вячеславовна:
- Добрый день! Я представляю некоммерческое партнёрство «Единая
система возрождения русских усадеб», которое входит в
инвестиционную группу ASG. Мы сами представляем республику
Татарстан, город Казань. И один из первых проектов в области
культуры, который мы реализовали, был именно на территории
Республики Татарстан. Хотелось бы несколько рассказать про нашу
группу. Мы занимаемся проектами в сфере культуры, это
дополнительное направление нашей деятельности, основное – это
коммерческая недвижимость, доходы с этой недвижимости
направляются в сферу сохранения объектов культурного наследия. В
2013 году, как известно, на территории Республики Татарстан
проходила Универсиада, и к этому моменту по соглашению с
Правительством Республики Татарстан с мэрией города Казани была
реализована программа по восстановлению исторического центра. В
это время у нас уж был свой музей антиквариата, который сейчас
функционирует в Казани. И интерес к памятникам истории культуры,
который у нас был, и те производственные возможности, которые
были у нашей организации, позволили нам совместно с городом
Казань восстановить 26 объектов на территории республики. В ходе
реставрации этих объектов необходимо было создать реставрационные
мастерские, которые сначала занимались реставрацией предметов
антиквариата, в дальнейшем они перепрофилировались и начали уже
обеспечивать нашу деятельность, нашу работу на территории
объектов культурного наследия. Мы получили лицензии Министерства
Культуры Российской Федерации на производственно-проектную
деятельность, за счёт этого у нас появилась возможность в
короткие сроки восстанавливать довольно большое количество
объектов.
Сейчас будет слайд, посвящённый как раз тем
государственно-частным партнёрствам. В 2012 году нами было
заключено соглашение с городом Казань, в соответствии с которым в
собственность нашей организации была передано определённое
количество объектов . 26 мы восстановили, они передавались в
собственность с обязательством по восстановлению. На момент 2012
года в Республике Татарстан уже действовал закон о ГЧП, но
следует отметить, что закон того периода и то соглашение, которое
нами было подписано, носило больше рамочный характер. Там
оговаривались основные обязательства как публичного партнёра, так
и частного партнёра в лице нас, соответственно, как я уже
сказала, публичный партнёр передавал объекты в собственность, мы
обязались их восстановить. И публичный партнёр, в свою очередь,
обязался оказывать возможное содействие, и, естественно,
контролировать процесс реставрации.
Как это по факту реализовывалось. Очень быстро нам
согласовывалась прокладка коммуникаций к объектам. Если нужно
было перекрыть какие-то дороги для того, чтобы обеспечить подвоз,
то это очень быстро делалось. Наши обращения и заявления
рассматривались в первую очередь. И к 2013 году нами
действительно было восстановлено 26 объектов. На сегодняшний день
работы по ним ещё ведутся, потому что был реализован только
первый этап, восстановлена конструктивная и фасадная части.
Сейчас ведутся работы по подготовке интерьеров, т.к. все объекты
на территории города Казани, соответственно, имеют дальнейшее
приспособление в основном под офисы, гостиницы, рестораны. На
сегодняшний день у нас несколько объектов приближается уже к
окончанию реализации.
Сейчас вы видите эти объекты, в каком состоянии они нам
передавались и в каком состоянии они находятся сегодня. Быстро
пролистаю, чтобы было представление. Всё это исторический центр
Казани.
Следующий этап нашей деятельности – это участие в региональной
программе «Усадьбы Подмосковья», которая начала функционировать
на территории Московской области с 2013 года. Про эту программу
вы сегодня уже слышали – «аренда за рубль». По результатам
аукционов передаются в долгосрочную аренду на 49 лет
руинированные, разрушенные объекты. Мы их приобретаем по рыночной
аренде, соответственно по ставке, которая в течение года для нас
будет являться фиксированной. Здесь (слайд) вы можете увидеть
примерную стоимость годовой аренды, которую мы платим, Первый
объект, который мы приобрели в аренду, – это усадьба Аигина, был
очень рациональный подход к стартовой ставке, всего лишь 150
тысяч рублей в год. Был очень большой ажиотаж на эту усадьбу
Аигиных, в течение трёх дней шли торги, и годовая арендная плата
доросла до 2,5 миллионов. На сегодняшний день уже практически 2
года с момента передачи объекта прошло, в скором времени уже он
будет сдан. Мы подпишем акт сохранения, это станет основанием для
перехода на льготную арендную ставку 1 рубль. В предыдущих
докладах так же озвучивалось, что одним из механизмов
государственно-частного партнёрства является соглашение о ГЧП и
программа льготной арендной платы. Такие программы действуют ещё
в ряде регионов – это Костромская область, сам город Москва, в
частности, в Подмосковье на сегодняшний день у нас 8 объектов по
этой программе. Тоже сейчас быстро пролистаю (слайды). Это
объекты в состоянии, в котором на сегодняшний день они уже
находятся, в том состоянии, в котором они нам передавались, в
процессе работ. Усадьба Пущино на Нере, усадьба Тарасково – это
как раз муниципальный объект, который был передан не как
региональный от Московской области, а его передавало именно
сельское поселение на основании арендной платы 1 рубль за
метр.
И подхожу уже к заключению. Проект туристического рекреационного
кластера. Если до этого все наши проекты основывались на
принципах государственно-частного партнёрства, то в прошлом году
нами была разработана концепция туристического кластера на
территории Московской области, куда входили бы отдельные
кластеры, формирующие мега-кластер. Наша концепция предполагает,
что проект будет реализовываться на основе
государственно-частного партнёрства. Но в прошлом году ещё не
было регулирующего законодательства в данной сфере, было очень
много вопросов. Например, по передаче объектов соглашения в
частную собственность. Непонятно было, сможем ли мы распоряжаться
в дальнейшем этими объектами как собственники. Непонятно было,
как будут передаваться земельные участки. На сегодняшний день
основной вопрос по передаче объекта ГЧП в собственность решён,
поэтому мы надеемся, что проект по созданию туристических
кластеров на базе подмосковных усадеб будет реализован как
раз-таки уже на основе федерального законодательства о
ГЧП.
(Слайд) Здесь примерная схема туристического кластера.
Предполагается, что в него входит ряд разнообразных
инфраструктурных объектов, обеспечивающих туристические потоки.
Это транспортная сфера, размещение, гостиница, объекты питания и
прочее. Здесь необходимо участие не только частного и публичного,
например, регионального партнёра, здесь необходимо участие,
муниципальных партнёров и, возможно, иных частных партнёров.
Поэтому сейчас рассматривается возможность реализации более
расширенного совместного партнёрства в этом направлении.
Качкин Д.В.:
- Спасибо, Глафира! Особенно радует то, что вы начали
рассказывать с инструментов государственно-частного
взаимодействия, вот аренда за 1 рубль; т.е. это не формы ГЧП в их
уже нормативном традиционном понимании, и плавно перешли к тем
институциональным формам, которые сегодня устанавливает
законодательство, т.е. это очередной раз показывает, что взгляд
инвестора как раз требует гарантий. Сегодня законодательство
позволяет эти гарантии получить в рамках тех инструментов,
которые создаёт власть. Это очень отрадно.
Я хотел буквально несколько слов добавить. У нас очень интересная
сегодня дискуссия, представители самых различных взглядов на
проблему ГЧП. Пока мы говорили больше в позитивном ключе, но к
счастью у нас сегодня ещё присутствует представитель
контрольно-надзорного органа. Дело в том, что в последнее время
очень много в новостях фигурирует такой орган, как Счетная
палата. Заместитель директора НИИ системного анализа Счетной
палаты может поделиться собственным своим видением по этому
поводу.
Кутукова Елена
Сергеевна:
- Приветствую участников форума. Механизм государственно-частного
партнёрства Счётная палата связывает с 44-м и со 172-м
федеральным законом. Потому что когда мы говорим о развитии
регионов и стратегии социально-экономического развития, стоит
отметить, что без участия социально-ориентированного бизнеса оно
невозможно. Поэтому все эти три закона связаны между собой. Если
говорить об опыте проверок на уровне контрольно-счётных палат
регионов и на уровне Счётной палаты Российской Федерации, мы
говорим об оценке эффективности и результативности соглашения о
ГЧП на уровне подписания самого соглашения, на уровне одобрения
проекта как такового, на уровне исполнения этого соглашения и на
уровне оценки результата. А какой мы результат получили?
Выполнено ли это соглашение, выполнено ли оно с нарушениями
какими-то? Но на сегодняшний момент мы пока имеем больше
отрицательную практику контрольно-счётной палаты Кировской
области и Республики Татарстан. В основном нарушения связаны с
необоснованными увеличениями первоначальных цен на строительство,
необоснованными увеличениями штрафных санкций и необоснованными
увеличениями сроков, если мы говорим о государственно-частном
партнёрстве в сфере ЖКХ. И, конечно же, закон о
государственно-частном партнёрстве требует создание методик,
которые будут регламентировать как внутренний контроль исполнения
соглашения о государственно-частном партнёрстве, так и внешний
контроль. Счётная палата занимается внешним контролем, как вы
знаете, поэтому НИИ системного анализа Счётной палаты
разрабатывает три глобальных стандарта: это стандарт аудита
госзакупок, стандарт стратегического аудита и – третий документ –
методика оценки эффективности соглашения о государственно-частном
партнёрстве. Мы открыты к общению, и если есть какие-то мысли, то
на сайте института есть наш адрес, можете писать, мы готовы
обсуждать на разных площадках эти проблемные вопросы.
Качкин Д.В.:
- Спасибо большое! Это как раз один из тех нормативно-правовых
документов, который должен быть подготовлен Министерством
экономического развития в ближайшее время, это именно
предварительный контроль. Т.е. говорится о том, что этот механизм
сейчас заложен в тексте закона о ГЧП, и он, кстати, будет
транслирован и в закон о концессионных соглашениях, по которым,
перед тем как начать реализовывать проект, публичный субъект
обязан будет проверить его бюджетную эффективность, чтобы
обеспечить его и показать преимущества перед реализацией по иным
механизмам, например, через механизм простой госзакупки. Спасибо
большое, Ирина Сергеевна, я передаю эстафетную палочку модератору
следующей сессии в рамках нашей секции по ГЧП Юлии Крузе, которая
представляет также консалтинговую сферу. Она является кандидатом
юридических наук, моей коллегой и управляющим партнёром
юридической компании «Т.М.-Сервис».
Крузе Юлия Львовна:
- Дорогие коллеги, я очень рада вас приветствовать. Поскольку я
была куратором бизнес-миссии на прошлом культурном форуме, на
меня произвело сильное впечатление распределение участников. Я
помню Александра Крутова на нашей секции и господина Нотариуса. Я
хотела бы сейчас попросить поднять руку предпринимателей, которые
находятся в зале, которых я не знаю лично. Ещё есть Вадим
Некипелов. Есть ещё предприниматели в зале? Нам нужно с вами
будет обменяться визитками. Я правильно понимаю, что все
остальные – это представители бюджетных учреждений культуры
Ульяновской области и гости?
Я хочу сказать, что, готовя нашу сегодняшнюю площадку, мы имели
очень хороший ресурс, и этот ресурс так же прошел через руки
специалистов фонда «Ульяновск – культурная столица», называется
он «Государственно-частное партнёрство в сфере культуры. Успешные
проекты регионов России». (показывает буклет) Это то, что я
смогла сохранить от единственного экземпляра губернаторского,
потому что буклет принадлежит Министерству культуры РФ, и он
будет напечатан, но, к сожалению, сегодня мы имеем доступ к этому
ресурсу только через сайт Фонда «Ульяновск – культурная столица».
У нас у всех на шее висят бейджи, сзади есть сайт Фонда, и если
вы обладаете гаджетом, который позволяет в данной аудитории зайти
на сайт, вы можете увидеть этот буклет, который, к сожалению,
Министерство культуры Российской Федерации назвало именно
государственно-частным партнёрством. (вынесли буклет) Спасибо
большое, Татьяна Александровна! (берёт буклет). Я так понимаю,
это только подержать на время выступления? Видите, товарищи,
какой дефицит.
Вот этот буклет, состоящий из 4 разделов. Денис Владимирович
совершенно правильно сказал, что мы обсуждаем
государственно-частное взаимодействие или сотрудничество, но
никак не партнёрство. Потому что здесь представлены лучшие
проекты, собранные со всех регионов России, которые показывают
эффективные взаимодействия именно на объектах культуры бизнеса и
власти на основе концессионного соглашения. Пожалуйста, работники
бюджетных учреждений, запишите под карандаш – 115-й федеральный
закон. Этот закон существует уже 10 лет, и по этому документу уже
можно работать. И по этому закону, я напоминаю, объект
недвижимости остаётся в собственности публичного партнёра. По
закону о ГЧП, который вступит в силу только со следующего года,
право частной собственности переходит от публичного партнёра к
частному партнёру. И после обеда я всех приглашаю на нашу секцию,
где мы будем на примере пилотных проектов Ульяновской области
рассматривать конкретные кейсы и спрашивать представителей
субъектов федерации: готовы ли вы к отчуждению собственности,
которой вы обладаете сейчас как публичный партнёр, в частные
руки? И много других интересных вопросов. А в данном буклете,
конечно же, собрана большая практика, которая есть по
инвестиционно-девелоперским проектам, когда через торги, через
приватизацию право собственности переходит в частные руки, и
частный инвестор уже делает, что хочет. Потому что здесь уже
звучала цитата, известная нам уже очень хорошо: «Кто девушку
ужинает, тот её и танцует». Поэтому разговор о том, что если я
собственник, то каким содержанием мне наполнять этот объект – он
тоже очень хороший.
Я согласна с коллегой, что нормативный акт на уровне федерального
закона даёт нам только инструмент, по которому мы должны
сотрудничать, но совершенно не отвечает на вопрос: а как,
собственно говоря, нам заманить этого инвестора? И на нашей
проектной секции будут присутствовать именно представители
частного бизнеса. Они откроют эту страшную и простую одновременно
тайну, как частный инвестор, по каким мотивам и зачем приходит в
проекты инвестирования в культуру. А уж какой дорожкой ему в этот
проект пройти, чтобы не попасть в Счётную палату, как пример
отрицательного кейса, это мы уже с коллегами-юристами на нашей
секции более подробно рассмотрим. Жду вас через час на этой же
площадке, надеюсь, что всех экспертов, которые у нас здесь
присутствуют, мы не потеряем и так же услышим ваши экспертные
мнения. Спасибо!
Качкин Д.В:
- А я хочу сказать спасибо большое всем присутствующим сегодня
спикерам, мне было очень приятно с вами работать, и всем
слушателям, которые помогали нам сегодня сделать эту сессию.
Спасибо большое!
